Ułomności planowania i zagospodarowania przestrzennego – nie tylko w Rzeszowie

Jakiś czas temu wysłałem do dwutygodnika samorządowego Wspólnota tekst, który jest poniżej (długi niestety). Powinien się wkrótce ukazać. Ponieważ jednak jutro (sobota, 30. maja) w ramach Festiwalu Przestrzeni Miejskiej odbędzie się dyskusja na analogiczny temat, to go tu udostępniam. Może ktoś jeszcze zdąży sie z nim zapoznać i coś to do dyskusji wniesie. 

To nie zawsze jest opis jednego przypadku, tylko zbiór różnych zdarzeń zebranych w jedną całość dla dobitniejszego zobrazowania sytuacji. Rzecz dotyczy gospodarki przestrzennej i wygląda następująco.

Jest deweloper i ma nie objętą planem zagospodarowania przestrzennego działkę pod budowę bloku. Ale za małą jak na jego aspiracje, bo nie ma gdzie zaplanować miejsc parkingowych w ilości wynikającej ze spodziewanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZiZT). Mógłby wprawdzie zrobić dwa poziomy pod ziemią, ale to przecież podniesie cenę  mieszkań i zmniejszy zysk. A w dodatku teren ma wysoki poziom wód gruntowych, wiec koszt byłby jeszcze wyższy. Szczęśliwie obok są działki miejskie.

Jedna świetnie się na parking nadaje, bo porasta ją trawa i teoretycznie mogłaby być przez Miasto sprzedana. Z drugą jest gorzej, bo leży w pasie drogowym. Zakup nie jest prosty, bo to decyzja rady i przetarg, ale przede wszystkim działka jest zagrożona zwrotem, bo niegdyś została wywłaszczona pod budowę osiedla i nawet jeśli zwrot jest mało  prawdopodobny, to procedury mogą zająć i parę lat. Zatem kupno nie bardzo wchodzi w rachubę, zresztą deweloperowi nawet nie jest na rękę, bo musiałby zapłacić. Tym bardziej, że jest sposób, by przy życzliwości władz miejskich problem rozwiązać inaczej.

Oto prezydent te działki pod budowę parkingu deweloperowi użycza.  Jeśli okres użyczenia (równie dobrze dzierżawy) nie przekracza 3 lat, zgoda rady nie jest potrzebna. W umowie użyczenia jest jedno zastrzeżenie: terenu przyszłego parkingu nie wolno grodzić, co oczywiście zrozumiałe w przypadku pasa drogowego, ale już mniej oczywiste w przypadku działki niezagospodarowanej. Innymi słowy parking ma być publiczny.

Mając taką obietnicę deweloper występuje o warunki zabudowy obejmujące użyczane działki. Dzięki nim będzie już dysponował wystarczającą ilością miejsca, żeby zbudować tyle pięter, ile mu się zamarzy. Zwłaszcza, że przy wymogu 1,2 miejsca parkingowego na mieszkanie nie będzie to takie trudne. Z uzyskaniem zgody na dużą liczbę pięter mógłby być problem, jeśli w pobliżu dominuje niska zabudowa, ale i na to jest sposób. Obszar objęty analizą, wymaganą przed wydaniem zezwoleń, poszerzy się na tyle, żeby znalazła się w nim zabudowa wysoka i, „odrobinę” naciągając zasadę dobrego sąsiedztwa, znajdzie się uzasadnienie dla wysokiego budynku.

Jednak zarówno projekt warunków zabudowy, jak i pozwolenie na budowę przesyłane są sąsiadom nieruchomości, a ci – ze zrozumiałych względów – niezbyt entuzjastycznie patrzą na nowe obiekty w ich sąsiedztwie i mogą protestować. Więc deweloper im mówi: zbudujemy wam parking, będziecie mieli dodatkowe miejsca postojowe. Zapomina przy tym dodać, że te miejsca postojowe są wliczone w bilans potrzeb budynku, który zamierza zbudować, no i że za ich budowę zapłacą przyszli właściciele mieszkań, więc będę potem mieli usprawiedliwione, chociaż formalnie nieuzasadnione roszczenia o wyłączność dysponowania nimi. W ten sposób lekko oszukiwani są jedni jak i drudzy, ale miasto przecież rośnie.

Analogiczne postępowanie da się wykorzystać dla  terenów zielonych, czy rekreacyjnych, jeśli sąsiedzi przedsięwzięcia potrzebują właśnie ich, a nie parkingów. I chociaż w tym przypadku rzecz nie jest tak jaskrawa, bo i miary nie są tak jednoznaczne, to przecież wreszcie  ktoś zorganizuje teren do rekreacji, a deweloper pry okazji łatwiej spełni wymagania WZiZT co do wielkości powierzchni biologicznie czynnej, czy gęstości zabudowy. Czy sumarycznie te tereny są wystarczająco pojemne, to już inna sprawa – wszak na bezrybiu i rak ryba.

Nowi mieszkańcy podekscytowani urządzaniem mieszkań nie od razu orientują się, co ich czeka. A kiedy się zagospodarują, to dewelopera już nie ma i problemy musi rozwiązywać wspólnota mieszkaniowa – w takich sprawach, jak ilość miejsc postojowych, na ogół bezsilna.

Odpowiedź na pytanie czy takie praktyki są naganne, nie musi być oczywista. Ja jednak wątpliwości nie mam: jeżeli zastosowane w WZiZT wskaźniki są takie same, jak w innych tego rodzaju miejscach, w których deweloper trwale dysponuje pełnym terenem pod budowę i niezbędną infrastrukturę, to to jest obchodzenie prawa.

Zatem następne pytanie jest takie: co robić, żeby temu zapobiec.

Sposobów może być kilka. Najprostszy jest oczywisty – nie użyczać. No ale jak prezydent ma inne zdanie, to pozostają działania rady. I tych może być kilka. Jednak praktyka pokazuje, że trzeba dużej determinacji, żeby cokolwiek osiągnąć. W Rzeszowie nie udało się nam w takich przypadkach zebrać wystarczającej większości.

Pierwsza droga to tworzenie planów zagospodarowania przestrzennego. Wszędzie tam, gdzie są jeszcze wolne tereny do zabudowy, albo gdzie można się spodziewać tego rodzaju działań. Nawet wtedy, gdy pojawia się wniosek o wydanie WZiZT, można by jeszcze taki plan uchwalić, wszak wydanie WZiZT można wówczas na 9 miesięcy zawiesić. Jednak po pierwsze rada musiałaby się skądś dowiedzieć, że taki wniosek wpłynął, a po drugie – w sytuacji, gdy trzeba się spieszyć  – przy oporze prezydenta sprawa jest właściwie beznadziejna. Bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 14 mówi tak.

4. Uchwałę, [o przystąpieniu  do  sporządzenia  miejscowego  planu zagospodarowania  przestrzennego]  rada  gminy  podejmuje  z  własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta.
5. Przed podjęciem uchwały,  o  której  mowa  w  ust.  1,  wójt,  burmistrz  albo prezydent  miasta  wykonuje  analizy  dotyczące  zasadności  przystąpienia  do sporządzenia  planu  i  stopnia  zgodności  przewidywanych  rozwiązań  z  ustaleniami studium,  przygotowuje  materiały  geodezyjne  do  opracowania  planu  oraz  ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Jest oczywiste, że te wszystkie prace mogą trwać i trwać, aż sprawa stanie się nieaktualna. Wprawdzie, licząc na wyrozumiałość organów nadzoru, można by w uzasadnieniu uchwały napisać naprędce coś na kształt tej analizy, załączając tylko mapkę (już nam się zdarzało), ale i to nie musi wiele pomóc, bo sporządzanie planów też jest pod całkowitą kontrolą prezydenta i biuro planowania będzie je realizować w wyznaczonym przez niego tempie.

Generalne wytyczne co do ilości miejsc parkingowych, wielkości powierzchni biologicznie czynnej, czy wymogów infrastruktury społecznej, jakie powinny spełniać plany zagospodarowania, zawarte są w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Niestety nie dotyczą one WZiZT, które nie muszą być ze studium zgodne. Mimo to można by sobie wyobrazić, że rada zapisuje w studium pewne reguły, które planowanie i zagospodarowanie miejskiej przestrzeni powinno spełniać i które będą również stosowane w WZiZT. Nie jest to jednak proces łatwy. Studium jest obszernym dokumentem, a jego zmiany czasochłonne. Co więcej, trudno zapisywać jednolite reguły dla całego miasta, a ich ustalanie dla różnego rodzaju obszarów wymaga fachowej wiedzy, którą radni rzadko dysponują. Zatem i tą drogą uzyskanie realnego wpływu na bieżące decyzje nie jest proste.

W rzeszowskiej radzie podjęliśmy dwie – rozpaczliwe w istocie – próby przeciwdziałania tej sytuacji. Po pierwsze chcieliśmy w statucie Miasta zapisać, że Prezydent (oczywiście siłami swoich pracowników) jest zobowiązany comiesięcznie informować Radę o tych wnioskach o wydanie WZiZT, które są sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.  Nasza inicjatywa spotkała się z gwałtowną krytyką. Jej autorzy twierdzili, że taki zapis byłby niezgodny z prawem, ponieważ ustanawiałby dodatkowy, nie przewidziany w ustawie krok w procedurze. Jego niedopełnienie mogłoby stanowić podstawę do kwestionowania formalnej poprawności wydanych decyzji.  Ponadto podnosili, że tego nie da się rzetelnie zrobić, bo do końca nigdy nie wiadomo, który wniosek jest zgodny ze studium, a który nie. Nasze tłumaczenie, że nie chodzi o modyfikację procedury, tylko o – choćby zgrubne – informowanie radnych, aby mogli ewentualnie podjąć próbę przystąpienia do opracowania planu, jeśli uznają, że jest zagrożenie powstaniem szkodliwej ich zdaniem zabudowy miasta, nie uzyskało zrozumienia, a co za tym idzie wystarczającej liczby zwolenników wśród radnych.

Druga próba to zamiar ustalenia paru ogólnych zasad przy opracowywaniu studium, planów i wydawania decyzji o WZiZT tak, aby wyżej sygnalizowane nieprawidłowości nie miały już więcej miejsca. Przygotowana uchwała została przez radę przyjęta, jednak – pomimo, że miała charakter apelu do Prezydenta -nie znalazła uznania w oczach wojewody, który ją uchylił. Determinacji, żeby ją poprawiać, albo skierować do WSA już radzie zabrakło.

W obu tych przypadkach nie możemy wykluczyć, że nasze zamysły były źle przygotowane, albo w ogóle nierealne. Może należało użyć innej podstawy prawnej (np. uprawnienia rady do „stanowienia o kierunkach działania prezydenta”), albo całkowicie inaczej skonstruować zapisy uchwały. Jednak nie mieliśmy skąd uzyskać ani skutecznej pomocy, ani wiarygodnej opinii, bo trudno takiej zasięgać u prawnika prezydenta, skoro ten ostatni był całemu pomysłowi przeciwny. A innymi prawnikami rada i radni nie dysponują.

Ta historia miała miejsce w poprzedniej kadencji. W tej mamy dwa następne, nagłośnione przypadki, z którymi prawdopodobnie znowu nie będziemy w stanie nic zrobić. A o ilu w ogóle nie wiemy ?

Myślę, że jeden z nich warto opisać. Inwestor wykupił spory teren zajmowany do niedawna przez ogródki działkowe, a  więc pozbawiony planu zagospodarowania. Po drugiej stronie szerokiej alei jest po części osiedle 11 piętrowych bloków z lat 70 i w drugiej części siedlisko dużych marketów. Inwestor mógłby cały ten obszar zabudować w oparciu o WZ (dwa bloki już buduje), ale w ten sposób hipermarketu tam nie postawi. W tym celu musi mieć zmienione studium i dopuszczenie w planie obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej 2000 m². Warto tu może dodać, że teren ten nie leży na obrzeżach Miasta, a Rzeszów ma jeden z najwyższych w Polsce wskaźników powierzchni handlowej w dużych obiektach na 1000 mieszkańców.

No więc studium już zmieniliśmy. Kiedy próbowałem protestować przeciwko zapisowi o dopuszczeniu dużych obiektów w tym miejscu, to usłyszałem, że przecież właściwe decyzje zapadną dopiero przy uchwalaniu planu. Pierwsza wersja planu trafiła już do Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Mój wniosek o zakaz lokowania tam obiektów wielkopowierzchniowych oraz ustalenie na 1,5 wskaźnika ilości miejsc parkingowych, przypadających na jedno mieszkanie, uzyskał poparcie wszystkich, obecnych na posiedzeniu zewnętrznych architektów. W związku z tym przeszedł. Następne posiedzenie, które miało zatwierdzić wniesione poprawki, otrzymało projekt bez tych przegłosowanych zmian.

Wielkopowierzchniowe obiekty handlowe będą mogły być budowane, wskaźnik ilości miejsc parkingowych znowu wynosi 1,2 – pomimo, że mamy w Rzeszowie niedawno zbudowane osiedla, na których można zobaczyć, czym to skutkuje. Tym razem byłem jedynym który się takim zapisom sprzeciwiał, a jeden z argumentów brzmiał, że przecież studium to dopuszcza. Oczywiście do końca procesu jeszcze daleko, ale obawiam się, że wiele się już nie zmieni. Jakby ktoś chciał zobaczyć, jak ten obszar wygląda, to niech na mapach Google poszuka al. Powstańców Warszawy i ul. Nowowiejską. Planowana zabudowa dotyczy leżącego pomiędzy nimi, wykarczowanego już terenu pod napisem „Ogródki działkowe”.

Niektórzy mówią, iż w miastach rządzą teraz deweloperzy. Jest to oczywiście opinia przesadzona, ale chyba jednak nie całkiem pozbawiona podstaw.

Na koniec jedno zastrzeżenie. Ten tekst ma sens, przy założeniu, że słuszna jest krytyczna ocena opisywanego stanu rzeczy. Nie jestem ani urbanistą, ani architektem, więc – zwłaszcza w świetle opisanej wyżej sytuacji z naszej MKUA – mam obawy, czy się nie mylę. Jeśli jednak mam trochę racji, to jest to jeszcze jeden dowód na to, że przepisy, które te kwestie regulują, wymagają jak najszybszej zmiany. Zarówno te dotyczące zagospodarowania przestrzennego, jak i te, które wyznaczają rzeczywiste możliwości rady miasta.

PS.

Już po wysłaniu tego tekstu do Redakcji przeczytałem, że w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju przygotowano nowelizację prawa zagospodarowania przestrzennego, która m.in. przed wydaniem decyzji o WZiZT wprowadza wymóg uzyskania opinii rady o braku sprzeczności  tej decyzji z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w studium. Oznaczałoby to, że to rada gminy porównywałaby projekt WZiZT z zapisami studium. Planowana nowelizacja przewiduje również doprecyzowanie wspomnianej wyżej „zasady dobrego sąsiedztwa”.

Nie muszę dodawać, że to miód na moje serce i z niepokojem oczekuję, czy ustawodawca zdąży tę nowelizację przeprowadzić przed końcem kadencji.

Mam świadomość, że ten kierunek zmian może na początku spowolnić procesy inwestycyjne, ale na pewno pozwoli zapobiec słabo kontrolowanej zabudowie i spowoduje, że władztwo przestrzenne rady gminy przestanie być iluzoryczne. Powiem więcej: to moim zdaniem ciągle jeszcze zbyt mały krok w kierunku uspołecznienia zagospodarowania przestrzeni miejskiej.

Następnym powinno być jeszcze szersze włączenie w ten proces społeczności lokalnej. Formalnie taki etap w postaci dyskusji publicznej nad planami już jest. Jednak informacja o tym słabo przebija się do świadomości społecznej i frekwencja na tych spotkaniach jest na ogół niewielka. Po prostu, jeśli temat nie jest już przedmiotem publicznego sporu, to zamieszczane w budynku urzędu i w jednej z lokalnych gazet ogłoszenia nie docierają do szerokiej publiczności.

Podczas wizyty w zaprzyjaźnionym mieście na Florydzie widziałem proste, ale chyba skuteczne rozwiązanie, pozwalające dotrzeć do szerszego kręgu potencjalnie zainteresowanych. Jest na załączonym zdjęciu. Żadne to odkrycie Ameryki, tylko zwyczajny pragmatyzm. No i wzniesienie się ponad bezduszne przepisy.